Réforme électorale : représentation proportionnelle et abolition des Best Losers

• Pas de deuxième République
• La proportionnelle à liste fermée
• 30 % de représentativité féminine
• Carte d’identité obligatoire pour les électeurs
• Le nombre de 70 députés maintenu
• Nombre variable de députés par circonscription
• Le transfugisme aboli
• Les ministres choisis hors du Parlement
• Redécoupage des circonscriptions

Réforme profonde du système électoral

Dans leur rapport sur la réforme électorale, les professeurs Guy Carcassonne, Vilanova Trias et Vernon Bogdanor proposent des élections selon la représentation proportionnelle dans des circonscriptions désignant entre 4 à 7 députés et l’abolition du système de Best Loser. Ils recommandent un scrutin plurinominal, ce qui veut dire que chaque électeur disposera d’une voix qui lui permettra d’exprimer sa préférence pour une liste fermée. “En fonction du nombre de suffrages recueillis, chaque liste aura droit à un nombre donné d’élus, plus particulièrement ceux dont le nombre apparaît en tête de liste. Les deux premiers noms de chaque liste devront obligatoirement être de sexes différents. Aussi, tout député de la majorité qui voterait contre le budget devra obligatoirement quitter le groupe parlementaire majoritaire et remplacé par le candidat qui figurait juste après lui sur sa liste au moment des élections”, dit le résumé du rapport.

De plus, les majorités devenant plus étroites, il faudra prévoir pour les scrutins au sein du Parlement, un mécanisme de procuration.

Le Premier ministre, Navin Ramgoolam, a reçu, dimanche, à la Clarisse House le Pr Carcassonne dans le cadre de la soumission de ce rapport. Avant la publication de ce rapport, le chef du gouvernement a adressé une lettre aux professeurs, Guy Carcassonne, Vilanova Trias, et Verno Bogdamor, dans laquelle il avait laissé entendre que le premier objectif de cette réforme électorale doit être l’efficacité. Une élection doit permettre de dégager une majorité et ce sont les électeurs qui doivent choisir eux-mêmes ceux qu’ils veulent voir gouverner.

Le deuxième objectif est l’équité. Il n’est pas acceptable, comme nous en avons parfois fait l’expérience, qu’un parti politique soit réduit à l’inexistence totale pendant un mandat. Tous ceux qui sont vraiment représentatifs doivent être représentés.

Le troisième objectif est la diversité. “Nous sommes tous, d’abord et avant tout des Mauriciens même si chacune de ces communautés d’origine doit se retrouver dans la composition du Parlement”, a-t-il déclaré.

“Je souhaite que vos propositions nous permettent de nous diriger vers la parité entre hommes et femmes. Les femmes représentent 50 % des électeurs, cette parité doit se retrouver dans la représentation parlementaire même si cela peut se réaliser en une seule fois”, avait déclaré le chef du gouvernement aux principaux concernés avant la publication du rapport.

Une copie de ce rapport a été remise également au leader de l’opposition, Paul Bérenger.

Interrogé par Le Matinal à ce sujet Paul Bérenger n’a pas souhaité faire de commentaires pour le moment. Le leader du Mouvement socialiste militant (MSM), Pravind Jugnauth, a déclaré à Le Matinal qu’il réagira une fois après avoir pris connaissance du contenu du rapport.

Le pourquoi de la réforme

L'Ile Maurice vit, depuis la proclamation de son indépendance, dans un régime politique directement inspiré du modèle britannique, dit “de Westminster”. A n'en pas douter, ce modèle éprouvé présente des qualités qui le font regarder, dans le monde entier, comme à la fois efficace et démocratique. Parce qu'il est sophistiqué, assez rares sont les pays qui ont su l'acclimater avec succès. L'Ile Maurice fait partie de ceux-là et a pu, ainsi, acquérir une expérience démocratique que peuvent lui envier nombre de ses voisins régionaux.

Pour autant, ce modèle, pas plus qu'aucun autre, n'est parfait. Le Royaume-Uni lui-même en apporte la démonstration par ses propres évolutions récentes et importantes. Il peut donc, comme dans toutes les constitutions nationales et sauf à se scléroser, nécessiter des réformes, lesquelles, toutefois, ne doivent être abordées qu'avec prudence et circonspection.

Dès l'origine, le système mauricien s'était écarté de son modèle en adoptant un mode de scrutin très différent du régime uninominal à un tour qui, d'ordinaire, provoque et entretient un bipartisme tendanciellement rigoureux.

L'Ile Maurice, au contraire, a pratiqué une méthode destinée, d'une part, à assouplir ce que cette rigueur pouvait avoir d'excessif, d'autre part, à garantir une représentation aux diverses communautés qui composent sa population.

Cette méthode a rendu de grands services, auxquels il est juste de faire hommage, puisqu'elle a permis au pays de se développer dans la paix civile et de démontrer son attachement aux principes de la démocratie. Cela dit, cette méthode semble aujourd'hui dépassée.

Premièrement, il a pu se produire que les élections donnent des résultats très déséquilibrés, accentuant la victoire du camp arrivé en tête au point de priver la minorité de la représentation équitable à laquelle elle doit toujours avoir droit.

Deuxièmement, le mécanisme du best loser, si utile qu'il ait pu être, demeure une curiosité discutable dans les démocraties contemporaines puisque se trouvent ainsi élus des candidats qui, pourtant, n'ont pas réuni les suffrages normalement nécessaires.

Troisièmement, il en est résulté la nécessité, pour les candidats, de s'identifier non seulement à partir des convictions politiques qu'ils défendent, mais aussi en fonction de leur origine ethnique. Chacun se trouve alors irrémédiablement renvoyé à cette origine au risque, avéré, que cela fasse obstacle au sentiment national et au besoin que tous se vivent comme Mauriciens d'abord, plutôt que comme issus de telle ou telle des composantes historiques de la population de l'Ile. A cet égard, il nous paraît essentiel que les partis politiques mauriciens soient et demeurent avant tout nationaux.

Tenter de remédier à ces problèmes récurrents répond selon nous à un double souci. D'une part, il s'agit de mettre en œuvre un mode de scrutin qui soit adapté aux réalités de l'Ile Maurice, qui soit plus juste sans cesser d'être efficace. D'autre part, un nouveau mode de scrutin peut, s'il fonctionne bien, mettre ensuite en lumière le besoin d'autres retouches constitutionnelles, par souci de cohérence, mais seulement après s'être assuré de leur nécessité réelle.

C'est donc dans cet esprit que nous avons répondu favorablement, et dans le délai convenu, à la sollicitation que Monsieur le Premier ministre nous a fait l'honneur de nous adresser le 14 septembre 2011.

Il a clairement exprimé ce que devaient être les principaux objectifs à atteindre dans cette réflexion, et nous avons tenté d'y être fidèles.

Le mode de scrutin

Scrutin plurinominal et représentation proportionnelle

Dans un pays de découpage communal, la stabilité ne peut être obtenue qu'à travers un processus d'adaptation et de reconnaissance mutuelle des différences culturelles. Le scrutin uninominal majoritaire à un tour n'est pas adapté à ce processus. Par conséquent, nous pensons que l'île Maurice devrait adhérer au principe de la représentation proportionnelle, à la plus forte moyenne (aisément calculée selon la méthode d'Hondt).

Néanmoins, la représentation proportionnelle ne désigne pas un mode de scrutin unique. C'est un terme générique qui représente des modes de scrutin multiples et divers aux conséquences politiques tout à fait différentes.

Un des systèmes de représentation proportionnelle les plus connus est le système allemand, qui combine en réalité un scrutin uninominal majoritaire dans des circonscriptions avec un scrutin proportionnel sur une liste électorale nationale. Nous pensons cependant qu'un tel système possède un certain nombre d'inconvénients et n'est pas adapté à l'île Maurice.

Comme l'ont démontré des sondages réalisés en Allemagne, le premier inconvénient est que beaucoup d'électeurs n'apprécient pas que le second scrutin, de type proportionnel, détermine la représentation des partis dans le corps législatif. Les électeurs allemands considèrent plutôt que le second scrutin est une seconde simple préférence. C'est la raison pour laquelle, dans le passé, le parti des libéraux-démocrates, qui était un parti central dans le système politique allemand, a reçu beaucoup plus de "deuxièmes voix" (liste électorale) que de "premières voix" (circonscriptions).

L'autre inconvénient est que le système allemand crée deux types de députés : les députés de circonscription et les députés de liste électorale, ces derniers n'ayant aucune responsabilité vis-à-vis des circonscriptions.

Cette séparation pourrait créer une différence de statut entre les deux types de députés, ce qui risquerait d'entrainer des conflits inutiles dans un pays aussi petit que l'île Maurice.

Par conséquent, nous préférons un mode de scrutin plurinominal.

Il faut avoir conscience des changements que ce nouveau mode de scrutin provoquera pour les électeurs eux-mêmes et, partant, pour la manière dont ils s'exprimeront.

Aujourd'hui, en effet, chacun d'eux dispose de trois votes qui autorisent une forme de panachage en donnant, par exemple, deux voix à deux candidats d'un même parti et la troisième à un candidat d'une autre formation. Avec un scrutin proportionnel, au contraire, chaque électeur ne disposera que d'un seul bulletin et ne pourra plus, en conséquence, pratiquer ce type de panachage : il lui faudra exprimer sa préférence pour une liste et une seule.

Une part limitée de souplesse disparaîtra, mais les Mauriciens y gagneront une forte effectivité de leurs propres choix. Dans la situation actuelle, en effet, ils peuvent certes panacher leur suffrage mais au risque de rendre le résultat moins lisible. Demain, au contraire, ces résultats gagneront en clarté, dégageront la majorité et, partant, le gouvernement voulus par les électeurs eux-mêmes, sans que ce choix ne puisse plus être rendu incertain ou éphémère par les effets du panachage.

Le découpage des circonscriptions

Deux types de solution sont ici disponibles. Dans le premier, les circonscriptions sont découpées une fois pour toutes et c'est ensuite l'évolution de leur démographie qui conduit, chaque fois que nécessaire et sur des critères strictement objectifs, à créer ou supprimer des sièges. Dans ce schéma, il n'est pas nécessaire de disposer d'une commission permanente destinée à proposer ou opérer des découpages.

L'autre type de solution est celui qui cherche à établir un rapport optimal entre l'équité, de sorte que chaque électeur pèse autant qu'un autre, et la prise en considération des évolutions démographiques. Ce système, sans doute plus satisfaisant, est aussi plus exigeant car il suppose que soient énoncées et respectées des règles claires qui doivent ici être rappelées.

En premier lieu, il ne nous apparaît pas utile d'augmenter le nombre des députés. Il est aujourd'hui fixé à 70, ce qui est déjà un chiffre élevé, rapporté à celui de la population (de l'ordre de 1 député pour 18500 habitants, à comparer avec 1 députés pour 132000 habitants en Espagne, 1 pour 91000 au Royaume-Uni, 1 pour 112000 en France). Il n'apparaît pas non plus souhaitable de diminuer ce nombre significativement, faute de quoi le système rencontrerait plus de difficultés pour favoriser à la fois la représentation des diverses familles politiques, des diverses communautés ainsi que l'accès amélioré des femmes au Parlement.

En deuxième lieu, rien n'oblige à ce que toutes les circonscriptions élisent le même nombre de députés. Au contraire, les circonscriptions doivent être dessinées de manière à respecter des ensembles géographiques, culturels, éventuellement communautaires, cohérents. Ensuite, ce sont des règles mathématiques qui indiquent le nombre de députés que chacune doit élire.

En troisième lieu, il nous semble important que cette répartition se fasse en fonction du nombre des habitants et non de celui des électeurs. C'est toute la Nation qui doit être représentées dans son Assemblée. Appartiennent à la Nation tous ceux qui y vivent légalement, même quand ils n'ont pas (étrangers en situation régulière) ou pas encore (mineurs) la qualité d'électeur. De cette manière, sont équitablement représentés chaque territoire, mais aussi chacun de ceux qui vivent sur celui-ci.

En quatrième lieu, le nombre de députés attribué à chaque circonscription sera proportionnel à sa population. Toutefois il n'est pas possible que cette proportion soit exactement respectée, sauf à faire des découpages artificiels (puisque ne correspondant alors à aucun homogénéité géographique ou démographique) et éphémères (la construction, où que ce soit, d'un nouvel ensemble de logements suffirait à rompre la proportion exacte). En revanche, il est possible et, à nos yeux, indispensable que soit définie une règle qui limite les écarts inévitables de représentativité. Il nous semble que celle-ci pourrait disposer que cet écart de représentativité (nombre d'habitants divisé par nombre de députés) ne puisse pas excéder 15 %, à la hausse ou à la baisse, d'une circonscription à une autre.

En cinquième lieu, pour respecter plus commodément la règle qui vient d'être mentionnée, sans pour autant avoir besoin de refaire un nouveau découpage complet chaque fois que sont constatés des mouvements de population touchant les circonscriptions de manière différenciée, il nous semblerait opportun de réserver un ou deux sièges, c'est-à-dire de ne prévoir, dans un premier temps, l'élection que de 68 ou 69 députés plutôt que de 70. Grâce à cela si, dans les années à venir, une circonscription voit sa population s'accroître au point de dépasser l'écart autorisé de 15 %, il suffira de lui rajouter un siège, sans avoir besoin de refaire un découpage d'ensemble.

En sixième lieu, le système proposé offre assez de souplesse pour que le nombre de députés à élire dans chaque circonscription varie sensiblement, afin de respecter au mieux tous les éléments qu'il convient de prendre en considération. Pour autant, le scrutin perdrait en fait tout caractère réellement proportionnel si des circonscriptions devaient élire un nombre insuffisant de députés. C'est pourquoi nous proposons qu'il ne puisse être inférieur à quatre. En sens inverse, la répartition géographique des habitants ne fait pas apparaître, même à Port-Louis, des ensembles à ce point peuplés et homogènes qu'ils exigent de tailler de très vastes circonscriptions. C'est pourquoi nous proposons que le nombre maximum de députés à élire dans une circonscription soit fixé à 7. Dans toute la mesure du possible, le découpage devra privilégier des nombres impairs de députés à élire (5 ou 7), ce qui tend à favoriser l'émergence d'une majorité, et ne devra retenir des nombres pairs (4 ou 6) que lorsque des raisons impératives et objectives le commanderaient.

En septième lieu, une fois ces règles définies, il nous semble que le soin de préparer le découpage et, s'il y a lieu, de le retoucher, doit être confié à une Commission électorale. La tâche à accomplir pour cette commission doit être aussi indépendante, neutre et objective que possible. Il lui faut, pour cela, tenter de réunir des compétences précises, en géographie, démographie et science politique. La solution la plus adéquate pourrait être celle d'une commission composée de membres de droit : le Président de la commission de supervision électorale, président, le Commissaire électoral, le directeur du Bureau des statistiques. Si eux-mêmes le jugent utile, ils pourront également coopter, à l'unanimité, deux membres supplémentaires. On peut aussi envisager que les partis désignent des représentants qui siègeraient dans cette commission mais alors avec voix consultative seulement, donc sans voix délibérante.

En huitième lieu, les propositions de découpage devraient être soumises au vote de l'Assemblée nationale, sans amendement, et ne pourraient être rejetées qu'à la majorité des deux tiers. Un nouveau découpage devrait obligatoirement intervenir au plus tard dix ans après le précédent et au vu d'un nouveau recensement de la population.

En neuvième lieu, enfin, le mode de scrutin national s'appliquera également pour pourvoir les deux sièges prévus pour Rodrigues.

Les deux faiblesses de Sachs

Notre travail a été facilité par l'existence du remarquable rapport de la commission qu'avait présidée M. Albie Sachs en 2001-2002. Celui-ci avait très précisément identifié les défauts du mode de scrutin actuel et nous faisons nôtre son analyse.

Pour autant, nous n'avons pas cru devoir nous rallier à la proposition faite à l'époque.

Celle-ci, en effet, quoi que fort intéressante, nous a paru ne plus tout à fait correspondre aux besoins de l'Ile tels que nous les avons compris. En particulier, elle présente, à nos yeux, deux défauts qui nous ont dissuadés de la reprendre.

Le premier serait d'imposer une augmentation substantielle du nombre de députés. La création de nouveaux sièges, surtout dans un pays où le niveau de représentation est assez satisfaisant, peut créer plus de problèmes qu'elle ne permet d'en résoudre.

Surtout, le second défaut est que ce système mixte ne nous semble pas correspondre au besoin réel. Ce type de scrutin mixte, en effet, qui fonctionne par exemple en Allemagne, présente des avantages notables lorsque les sièges pourvus à la représentation proportionnelle permettent au spectre politique de respirer, à de nouvelles forces ou de nouveaux partis de voir le jour. En revanche, lorsque la probabilité semble élevée, ce qui nous semble être le cas de l'Ile Maurice, que l'essentiel de ces sièges proportionnels reviennent, en fait, aux principaux partis déjà gratifiés par le scrutin majoritaire, la mixité du régime perd l'essentiel de son intérêt. Offrir davantage de députés aux deux principaux partis ne nous apparaîtrait pas comme un progrès significatif et fécond.

Telles sont les principales raisons pour lesquelles nous pensons qu'une autre formule serait préférable, largement inspirée des modèles aujourd'hui les plus performants.

Nous proposons donc que les élections puissent se dérouler à la représentation proportionnelle dans des circonscriptions désignant entre 4 et 7 députés.

Parce que proportionnel, ce système garantira une équitable représentation de toutes les forces significatives, en fonction des choix exercés par les Mauriciens eux-mêmes.

Parce que jouant dans des circonscriptions de taille relativement modeste, ce système produira des effets stabilisants en favorisant la désignation claire d'une majorité et d'une opposition, tout en évitant l'éparpillement dommageable que peut provoquer la représentation proportionnelle dans des circonscriptions trop vastes.

Ensuite, c'est au découpage qu'il revient de respecter des entités géographiques et démographiques homogènes, de sorte que les partis politiques eux-mêmes aient l'intérêt le plus vif et le plus immédiat à présenter, dans chaque circonscription, des candidats qui reflètent la diversité de la composition culturelle, ethnique ou religieuse de la circonscription.

Enfin, et ce n'est pas sa moindre qualité, ce mode de scrutin permet de faire rapidement un saut quantitatif important en termes de présence des femmes au sein de l'assemblée parlementaire.

Telle est donc l'idée générale que nous avons suivie et sur laquelle il convient maintenant d'entrer dans plus de détail.

A cette fin, seront successivement examinés, dans la première partie consacrée au seul mode de scrutin (I), le principe d'un scrutin plurinominal (A), la manière dont les électeurs votent (B), le découpage des circonscriptions (C), enfin les ajustements que l'adoption de la réforme nous semblerait devoir entraîner (D).

Par ailleurs, comme le mode de scrutin s'inscrit dans un ensemble institutionnel qui doit être cohérent, nous avons jugé utile d'ajouter, dans une seconde partie (II), des remarques sur plusieurs de ces aspects que sont la nomination des ministres (A), la formation du gouvernement (B), la dissolution de l'Assemblée (C).

Comment les électeurs votent

Une fois posé le principe de la représentation proportionnelle, lequel implique que chaque circonscription élise plusieurs députés, l'option à opérer ensuite porte sur la manière par laquelle ces députés seront désignés par les électeurs. Plusieurs méthodes sont en effet disponibles, comme on l'a déjà rappelé, dont chacune présente des avantages et des inconvénients différents.

a) La méthode la plus simple, comme la plus répandue, est celle de la liste fermée : chaque électeur vote pour une liste ; en fonction du nombre de suffrages recueillis, chaque liste a droit à un nombre donné d'élus ; ces élus sont ceux dont les noms apparaissent en tête. Cette méthode présente l'avantage de la commodité. En contrepartie, elle a pour inconvénient de donner une grande importance à la place que chaque candidat occupe sur la liste, place qui est déterminée par le parti politique qui présente la liste, de sorte que si ce sont les électeurs qui fixent le nombre des élus, c'est le parti qui choisit les personnes, en les plaçant, ou non, en position éligible.

b) Pour remédier à ce défaut, il existe le vote préférentiel : dans celui-ci, les noms des candidats apparaissent, sur chaque liste, dans l'ordre donné par les partis qui les ont déposées, mais les électeurs peuvent modifier cet ordre, soit en rayant des noms, soit en modifiant l'ordre de présentation. Le pouvoir réel ainsi redonné aux électeurs se paye néanmoins d'un prix très élevé : premièrement, il rend long et compliqué le travail de dépouillement du vote ; deuxièmement, il peut conduire à pénaliser les candidats les plus connus - qui sont souvent aussi ceux qui peuvent attirer le plus de critiques - et à favoriser les plus ternes ; troisièmement, il introduit, entre des candidats qui sont pourtant présents sur la même liste, une compétition, qui peut se révéler malsaine et peut même inciter à la démagogie ou au populisme, sans parler de sa forte tendance à encourager le clientélisme.

Tout bien considéré, il nous semble sage de recommander que soit adoptée à l'Ile Maurice la méthode simple et classique de la liste fermée. Outre les avantages bien connus qui sont les siens, son défaut principal nous paraît pouvoir devenir une qualité dans ce cas particulier et, de surcroît, permettre de traiter efficacement un problème essentiel.

Ce défaut principal, on le sait, est que ce sont les partis qui désignent ceux qui occuperont les positions éligibles. Mais, dans le contexte de l'Ile Maurice, ceci nous apparaît plutôt comme une qualité car c'est ce qui obligera les partis à faire figurer en position éligible des personnes issues des diverses communautés présentes dans chaque circonscription, en fonction de l'importance effective de cette présence.

Ils le feront parce que ce sera leur intérêt, ce qui est le levier le plus sûr. Ne le feraient-ils pas qu'ils s'aliéneraient les votes de ceux des électeurs qui, à juste titre, estimeraient ne pas être réellement représentés. Si ceux-là sont nombreux (ce qui évoque la question du découpage qui sera traitée ci-après), la dissuasion d'agir ainsi est très forte.

Faire ainsi reposer sur les partis eux-mêmes l'obligation de veiller à composer des listes qui reflètent la composition communautaire de la population de chaque circonscription, est le moyen le plus efficace, en même temps que le plus naturel, d'aboutir à une représentation équitable de toutes les communautés. Celle-ci sera beaucoup mieux garantie par un mécanisme politique simple que par des obligations juridiques complexes et discutables.

A nos yeux, on y insiste, il ne s'agit pas là d'une simple question technique mais, au contraire, d'un enjeu de première importance puisqu'il est essentiel que la représentation soit, à proprement parler, celle de la Nation, saisie dans son ensemble, par-delà les différences qui peuvent exister entre ses membres.

Enfin, la méthode de la liste fermée présente un autre avantage, considérable : elle est celle qui permet au mieux de favoriser, comme c'est le souhait des Mauriciens, l'accès des femmes à l'Assemblée nationale. Il suffit alors, en effet, que la loi impose, par exemple, que les deux candidats apparaissant en tête de chaque liste soit obligatoirement de sexes différents. Pour les noms suivants, une présence minimale de chaque sexe peut être exigée. Plusieurs choix sont, à cet égard, possibles, mais l'important est que les règles soient impératives, ce qui garantira que l'objectif poursuivi sera effectivement et immédiatement atteint.

En outre, il est indispensable à nos yeux que l'identité de chaque électeur soit dûment vérifiée au moment du vote par la présentation du document administratif pertinent (carte d'identité ou passeport exclusivement).

Les ajustements nécessaires

Deux nous semblent résulter logiquement du changement de mode de scrutin et en constituer des corollaires.

Le premier concerne les votes par procuration au sein de l'Assemblée qui, aujourd'hui, n'existent pas. Ce n'était pas gênant jusqu'ici dans la mesure où le mode de scrutin assurait souvent une majorité très large. Demain, en revanche, l'écart de sièges entre majorité et opposition se trouvera fortement réduit, puisque c'est l'un des objectifs mêmes de la réforme. Mais, de ce fait, l'existence du gouvernement, ou simplement sa capacité à faire adopter des textes, pourraient être compromises par le simple hasard d'absences (déplacement, maladie…), ce qui ne serait ni démocratique - car contraire à la volonté réelle des électeurs - ni sécurisant pour personne - car l'aptitude à gouverner pourrait en être gravement endommagée.

Pour y remédier, la solution simple, et pratiquée dans de très nombreux parlements démocratiques de manière plus sûre que la tradition britannique du "pairing", consiste à autoriser le vote par procuration. Comme néanmoins, il ne faut pas qu'une telle licence puisse favoriser, voire provoquer, l'absentéisme, il conviendrait alors que les procurations ne puissent être données que dans des cas limités et vérifiables tels que la maladie ou le déplacement à l'étranger. A cette condition, cette innovation nous paraît indispensable.

Le deuxième ajustement à envisager est également très important. L'expérience mauricienne enseigne que un ou plusieurs députés appartenant à un parti ou une coalition peuvent le quitter pour rejoindre un autre parti ou une autre coalition. Il est vrai que cette pratique s'évanouira sans doute d'elle-même avec le temps, dans un scrutin proportionnel, ne serait-ce que parce que les intéressés y perdraient leur crédit pour les échéances ultérieures. Toutefois, la force des habitudes incite à prendre des précautions pour éviter que le choix des Mauriciens en faveur de telle ou telle majorité puisse être renversé par la seule volonté de quelques députés. L'Afrique du Sud voisine a imaginé un dispositif à cette fin, qui peut aboutir à faire perdre aux intéressés leur mandat. Nous ne recommandons pas un tel choix qui revient à priver les députés, abusivement selon nous, de leur liberté. En revanche, on peut aisément imaginer une solution alternative. Elle pourrait consister dans les deux éléments suivants :

a) lorsqu'un député quitte son parti ou sa coalition (le critère de cet abandon doit être objectif et important : il refuse - ou vote - sa confiance au gouvernement, il vote - ou refuse de voter - la censure du gouvernement, il vote différemment de son groupe sur l'adoption du budget), il ne peut adhérer à un autre groupe ou coalition et siège obligatoirement parmi les non inscrits, perdant ainsi le bénéfice de l'appartenance à un groupe ;

b) chaque fois qu'un tel changement se produit, le premier candidat non élu de la liste sur laquelle figurait l'intéressé devient automatiquement député.

De cette manière, cette pratique sera atténuée dans ses effets puisque, hors les cas dans lesquels le nombre de transferts est supérieur à l'écart séparant la majorité de la minorité, la majorité désignée par les électeurs demeurera majoritaire.

En conclusion, la recommandation à laquelle nous parvenons est celle d'un mode de scrutin proportionnel, sur listes fermées, assurant la présence de femmes en nombre significatif, organisé dans des circonscriptions élisant entre 4 et 7 députés, en fonction de leur population. Le découpage initial et ses évolutions ultérieures doivent alors être proposés par une commission indépendante qui elle-même devra mettre en œuvre les principes préalablement définis par la loi électorale. Enfin, le vote par procuration au sein de l'Assemblée sera autorisé à des conditions précises, de même que sera mis en place un dispositif de dissuasion des transferts en cours de mandat.

La dissolution de l'Assemblée

En Grande-Bretagne, jusqu'à l'adoption du Fixed-Term Parliaments Act de 2011, la dissolution était à la discrétion du Premier ministre. Cette situation faisait l'objet de critiques, car elle conférait au Premier ministre un avantage tactique injuste. Il pouvait choisir à quel moment aurait lieu la dissolution, en fonction de la situation économique, et pouvait donc espérer une prolongation de son mandat qu'il n'aurait pas pu obtenir autrement. C'est principalement pour cette raison que le Fixed-Term Parliaments Act a été adopté. En réalité, le titre "Fixed-Term Parliaments Act" (Loi sur les législatures à durée fixe) est une appellation impropre, car il existe deux cas dans lesquels une dissolution anticipée est possible : lorsque deux tiers des parlementaires votent en faveur d'une dissolution ; lorsqu'après une motion de censure contre le gouvernement, il s'avère qu'aucun gouvernement de remplacement ne peut être formé dans un délai de 14 jours.

Parmi les démocraties parlementaires d'Europe de l'Ouest, toutes, à l'exception de la France, utilisent un système de représentation proportionnelle pour élire leurs députés. La Norvège est le seul pays qui prévoit des législatures à durée fixe, en l'occurrence de quatre ans. Cela entraîne des situations particulièrement difficiles lorsqu'un gouvernement ressort perdant d'un vote de confiance au milieu d'un mandat parlementaire. Le ou les partis de l'opposition qui sont alors minoritaires doivent continuer à gouverner jusqu'aux prochaines élections législatives.

Le rôle des élections législatives dans un système proportionnel est forcément différent de celui qu'elles jouent dans un système majoritaire. Une législature à durée fixe ne peut fonctionner que dans une société ayant une forte culture du consensus. Nous déconseillons ce modèle pour l'Ile Maurice.

Une des alternatives est la motion de censure constructive, comme dans l'article 67 de la constitution allemande. Celui-ci prévoit que le Bundestag peut exprimer sa défiance à l'égard du chancelier fédéral uniquement s'il existe une majorité positive en faveur d'un nouveau chef du gouvernement. Le Bundestag ne peut donc pas voter de motion de censure purement "destructive". Cela signifie qu'une motion de censure doit prévoir un chancelier pour remplacer celui qu'elle propose de renverser. Si la censure est votée, le président fédéral démet le chancelier de ses fonctions et nomme la personne désignée à la majorité par le Bundestag.

La motion de censure constructive empêche ainsi toute coalition de circonstances entre des partis qui, une fois la censure votée, ne pourraient se mettre d'accord pour former un nouveau gouvernement. Une motion de censure constructive spectaculaire fut proposée en 1982, lorsque les libéraux-démocrates quittèrent la coalition sociale-démocrate d'Helmut Schmidt pour rejoindre la coalition chrétienne-démocrate d'Helmut Kohl. À l'inverse de celle de 1972, la motion de censure constructive de 1982 fut adoptée de peu (7 votes) et marqua le début du long règne d'Helmut Kohl à la tête du gouvernement jusqu'en 1998.

Une motion de censure constructive serait certainement possible dans un parlement bipolaire, composé de deux partis ou de deux blocs ; mais dans ces circonstances, elle s'avèrerait très probablement inutile. En effet, une motion de censure ne pourrait avoir lieu que à la suite d'un éclatement du parti ou du bloc au pouvoir, parce qu'une frange du parti ou du bloc au pouvoir aurait décidé de voter avec l'opposition sur un sujet essentiel, comme ce fut le cas en Grande-Bretagne en 1846 ou en 1886. Or, dans ce type de circonstances, une nouvelle majorité apparaîtrait et la motion de censure constructive serait bien plus que l'expression d'un état de fait évident.

À l'inverse, dans une assemblée parlementaire pluripartite, il se peut très bien qu'aucune nouvelle majorité n'apparaisse. Deux possibilités se présenteraient alors. La première serait sa dissolution. La seconde serait la poursuite de sa législature. Il n'est pas évident que la seconde alternative soit préférable. En rendant plus difficile le renversement d'un gouvernement minoritaire, la possibilité d'une motion de censure constructive permettrait à un gouvernement faible de se maintenir, bien qu'une majorité des parlementaires puissent être en faveur d'une dissolution. Et ce serait un pas en arrière. Car les gouvernements ont besoin d'une majorité non seulement pour survivre, mais aussi pour pouvoir gouverner efficacement. Plus il est difficile de renverser le gouvernement ou de dissoudre le parlement, plus le risque d'un gouvernement faible est grand.

C'est pourquoi, dans un système parlementaire bipolaire, la motion de censure constructive ne serait d'aucune utilité et, dans un système parlementaire pluripartite, elle ne serait pas souhaitable.

Toutefois, dans un Parlement aux effectifs restreint, l'étroitesse du nombre de sièges qui sépare majorité et opposition peut conduire à ce que la défection de quelques députés seulement suffise à faire tomber un gouvernement ou, au moins, à l'affaiblir.

Dans de telles conditions, encore aggravées par la pratique des transferts occasionnels dans le cas de l'Ile Maurice, il pourrait être utile de contraindre les élus à prendre clairement leurs responsabilités. Or, on sait qu'une chose est de manquer à celui que l'on est supposé soutenir ; tout autre chose est de rallier officiellement son principal concurrent. C'est pourquoi, dans ce cas particulier, le mécanisme de la motion de censure constructive peut être envisagé.

Au-delà, il existe plusieurs cas dans lesquels une dissolution anticipée peut être souhaitable. Tout d'abord, lorsqu'un Premier ministre démissionne et est remplacé par une personne issue du même parti, le nouveau Premier ministre peut chercher à obtenir le soutien des électeurs pour son mandat personnel. Mais, il peut aussi chercher à obtenir un "feu vert" pour une nouvelle orientation de sa politique.
  
Autre cas possible, le parlement en place n'est pas viable, parce que la majorité gouvernementale est trop faible ou parce qu'aucun parti n'est majoritaire, ce qui entraîne un blocage parlementaire. Enfin, une motion de censure constructive pourrait se révéler utile pour valider un changement dans la composition de la coalition au milieu d'un mandat parlementaire.

Les quatre motifs de dissolution anticipée mentionnés ci-dessus sont loin d'être inciviques. En effet, une dissolution anticipée peut être considérée comme souhaitable dans ces circonstances et préférable à la reconduction d'un gouvernement affaibli.

Le problème est difficile à résoudre, car il implique un conflit entre deux principes fondamentaux : le principe du régime parlementaire et le principe du régime démocratique. Selon le premier, le parlement choisit le gouvernement, qui est placé sous sa responsabilité. Dans le cadre du second, les électeurs choisissent le gouvernement, qui est placé sous leur responsabilité. Si un gouvernement est composé de membres d'un seul parti majoritaire, les deux principes coïncident. Mais, dans le cas d'une représentation proportionnelle, la probabilité est grande de voir une politique et un parlement pluripartites dans lesquels aucun parti ne peut obtenir la majorité. Par conséquent, les deux principes finiront par diverger. Dans le cas d'une politique pluripartite, le fait qu'un gouvernement bénéficie du soutien du parlement ne signifie pas nécessairement qu'il agit conformément aux principes démocratiques, notamment lorsque, après à une élection, il forme une coalition n'ayant aucune chance d'être approuvée par les électeurs, ou s'il change de partenaires de coalition au beau milieu d'une législature sans obtenir l'approbation des électeurs au sujet de ce changement.

Dans un monde semblable, cela ne veut pas dire que les dissolutions devraient être difficiles. Selon l'avis de certains, elles devraient même devenir plus fréquentes puisque les changements de Premier ministre ou les changements de coalition sont davantage susceptibles de se produire dans un système pluripartite que dans un système bipartite où les coalitions sont inutiles. Bien qu'une démocratie ne puisse survivre à une série interminable de dissolutions, rendre la dissolution trop difficile peut engendrer des manigances parlementaires sans fin, comme celles qui ont tellement discrédité les Troisième et Quatrième Républiques en France. La dissolution n'est donc pas forcément une menace pour un régime parlementaire. En revanche, elle peut être, entre les mains du Premier ministre, l'un de ses meilleurs mécanismes de sauvegarde, en garantissant que les gouvernements rendent des comptes non seulement au parlement mais aussi aux citoyens.

En conclusion, la recommandation à laquelle nous parvenons est celle dans laquelle une partie des ministres, voire tous hors le Premier d'entre eux, peuvent être choisis hors du Parlement, les mécanismes de confiance et de censure sont rationalisés, et la motion de censure constructive envisagée, cependant que le droit de dissolution confié au seul Premier ministre doit demeurer un recours toujours disponible.

La nomination des ministres

Il résulte du 3 de l'actuel article 59 de la Constitution que, hors l'Attorney General,  seuls des membres de l'Assemblée peuvent être nommés au gouvernement.

Autant cette règle peut se justifier, à la rigueur, pour le Premier ministre, autant elle nous semble inadéquate pour les autres membres du gouvernement.

Certes, elle existe, ne serait-ce que par tradition, dans de nombreux régimes parlementaires mais, premièrement, ce n'est pas le cas dans tous (ainsi, en France, où tous les membres du gouvernement, y compris le Premier ministre comme cela s'est produit à plusieurs reprises, peuvent n'être pas parlementaires), deuxièmement, elle ne pose guère de problème avec des assemblées qui comptent plusieurs centaines d'élus.

A l'Ile Maurice, en revanche, l'obligation de choisir les ministres parmi quelques dizaines de députés seulement est une limitation injustifiée et pénalisante.

Elle est injustifiée car, en tout état de cause, l'Assemblée conserve son droit de vie et de mort sur le gouvernement ce qui, d'une part, la prémunit contre tout ostracisme à l'égard de ses membres, d'autre part, lui permettrait, s'il y avait lieu, de sanctionner des choix qu'elle jugerait insatisfaisants.

Elle est pénalisante car elle prive le gouvernement de la Nation du concours de personnalités de qualité, qui pourraient être prêtes à rejoindre le gouvernement si elles en étaient sollicitées, mais qui ne seraient pas prêtes à renoncer aux activités professionnelles qui sont les leurs à seule fin de commencer par briguer un mandat électoral qui peut ne les attirer nullement.

Il en résulte un appauvrissement des possibilités de recrutement à des fonctions qui, pourtant, sont de celles qui revêtent une importance majeure pour le pays et doivent pouvoir compter sur le concours des plus qualifiés de ses enfants. C'est pourquoi nous proposons que cette exigence soit purement et simplement supprimée, au moins pour les fonctions autres que celle de Premier ministre ou, peut-être mieux encore, qu'une fraction seulement des membres du gouvernement, par exemple les deux tiers, soit obligatoirement membres du Parlement.

La formation du gouvernement

Il semble nécessaire de mettre en rapport, de par la nature même du régime parlementaire, les quatre mécanismes de relation et d'équilibre entre le chef de l'Exécutif et le Parlement. Il s'agit de : la désignation du Premier ministre ; la question de confiance ; la motion de censure ; les élections anticipées par dissolution anticipée du Parlement.

Il est important de noter que deux de ces mécanismes sont à l'initiative/prérogative du Premier ministre - la question de confiance et les élections anticipées - tandis que, dans les deux autres, c'est le sort du Premier ministre (ou candidat) qui dépend du Parlement - l'investiture et la censure.

Les mécanismes doivent être équilibrés et précis, d'une part dans  la Constitution, d'autre part dans le règlement intérieur du Parlement.

a) Le mode actuel de désignation du Premier ministre ne nous paraît pas devoir être modifié. Une fois nommé, il a toute latitude pour former son gouvernement.

b) En ce qui concerne la “question de confiance”, le Premier ministre peut l'utiliser à sa convenance, en particulier pour rappeler à la solidarité une majorité passagèrement rétive.

c) Lorsque prend fin le mandat du Premier ministre, ainsi qu'au terme de la législature, le Gouvernement reste en fonction jusqu'à désignation du nouveau Premier ministre.